2.2. Ukaz o samorządzie gminnym z 1864 roku

W 1864 roku wprowadzone zostały w Królestwie cztery ukazy.[1]

Pierwszy z nich, („Ukaz o uwłaszczeniu włościan”) zawierał główne zasady reformy uwłaszczeniowej, w tym „szczególną” opiekę rządu nad chłopem, precyzował dążenia, które czynił carat dla poprawy jego bytu, a uwłaszczenie określał jako „nagrodę za uległość prawu i wierność tronowi”. Głosił uwolnienie chłopów od wszelkich powinności feudalnych z dniem 15 IV 1864r., zniesienie wszelkich roszczeń dziedziców do egzekucji należności (art. 2), przyznanie chłopom praw do użytkowanych gruntów (art. 1). Ziemie zabrane po 1846r. miały być rewindykowane w ciągu trzech lat, pustki przydzielane miały być dawnym właścicielom (art. 5 – 8). Potwierdzone zostało także prawo włościan do serwitutów leśnych i pastwiskowych (art. 11). Pozostałe postanowienia tegoż ukazu dotyczyły budynków, propinacji i zniesienia powinności zwyczajowych.

Ukaz „o urządzeniu gminy wiejskiej” tworzył nową organizację administracji (samorząd) na wsi przez przekazanie władzy wójtów osobom wybieranym spośród lokalnej społeczności.

Ukaz „o komisji likwidacyjnej” regulował sprawy odszkodowania dla ziemiaństwa za ziemie oddane na własność chłopom.

Z kolei czwarty ukaz nosił tytuł „o wprowadzeniu w życie trzech ukazów poprzednich” określał kompetencje nowo powołanych władz włościańskich oraz procedurę realizacji aktów uwłaszczeniowych.[2]

Generalnie rzecz biorąc ukazy te przyznawały chłopom na własność ziemię, którą użytkowali. Reformy uwłaszczeniowe nie zlikwidowały wielkiej własności ziemskiej, ani też nie znosiły wszystkich instytucji feudalnych na skutek, czego ziemiaństwo zdołało utrzymać wpływową pozycję w społeczeństwie.[3] Mocą aktów prawnych tzw. ukazów nadano quasi – kapitalistyczny charakter stosunkom własnościowym. Ukaz o urządzeniu włościan z 2 III 1864r., w art. 1 precyzował: „Grunta zostające w posiadaniu włościan (to jest osady włościańskie), tak w dobrach prywatnych i najmiłościwiej rozdarowanych (majoratskich), jako też w dobrach instytutowych (różnych zakładów) i rządowych, przechodzą na zupełną własność włościan w posiadaniu tych gruntów będących”[4] serwituty, z których korzystali (art. 11): „Włościanie (…) Zachowują prawo do tych służebności i użytków, z których dotychczasowo korzystają na zasadzie tabel prestacyjnych, kontraktów, umów słownych lub zwyczaju jako to: prawo otrzymywania drzewa na budowle i na opał, zbierania gałęzi, suszu, ściółki, prawa pasania w lasach dziedziców oraz na gruntach dworskich lub folwarcznych”[5], a także budynki i pomieszczenia przez nich zamieszkałe (art. 9): „Razem z gruntem przez każdego włościanina nabytym przechodzą na własność jego zupełną wszystkie znajdujące się na tym gruncie mieszkalne i gospodarskie budowle a zarazem inwentarz gruntowy, jako to: bydło, robocze narzędzia i zasiewy.”[6] Objęły one poza pewnymi wyjątkami cała ludność wiejską, (art. 14): „Prawo własności gruntów (…) Nadaje się niniejszym ukazem wszystkim w ogóle włościanom posiadającym osady, do jakiego rodzaju włościan oni nie należeli (to jest kolonistom, kmieciom, rolnikom, półrolnikom, ogrodnikom, komornikom, zagrodnikom itp.), bez różnicy tytułu, w moc, którego osadę posiedli”[7], w tym niespełna połowę bezrolnej tzn. 175 tys. rodzin, które otrzymały około 500 tys. hektarów ziemi z pustek, ziem skarbowych i kościelnych[8]. Poza tym służba folwarczna mieszkająca w odrębnych chałupach, a nie w czworakach także dostała na własność ziemię, którą otrzymali wcześniej w użytkowanie od dworu w charakterze wynagrodzenia za pracę.[9] Były to zazwyczaj działki przydomowe, na których uprawiano ziemniaki, kapustę i wypasano bydło. Znosiły władzę administracyjną dziedziców oraz świadczenia i powinności na ich rzecz. (art. 10) : „Spomiędzy gruntów , w moc niniejszego ukazu na własność włościan przechodzących wyłączają się : a) osady karczemne , młynarskie , przy cegielniach i kuźniach , przez dziedziców urządzone ; b) osady owczarzy , ogrodników i innych sług dworskich , jeśli domostwa przez nich zajmowane położone są przy dworze dziedzica albo przy folwarku , a nie we wsi ; c) osady gajowych , jeśli ich domy mieszkalne znajdują się także nie na wsi , lecz przy dworze , przy folwarku lub w lesie dziedzica ; d) grunta dworskie lub folwarczne w dzierżawę czasowo włościanom wypuszczone za umowami na piśmie , jeśli grunta te wydzierżawione im zostały razem z budowlami folwarcznymi ; e) osady przed ogłoszeniem niniejszego Ukazu przez włościan na zupełną własność nabyte, tam gdzie takowe się znajdują”.[10] Konsekwencją uwłaszczenia było nowe uregulowanie polegające (jak przewidywał art. 27 ukazu) na tym, że: „(…) Włościanie obowiązani są wnosić do Skarbu (oprócz ponoszonych dotąd przez nich podatków i należności skarbowych i gminnych) podatek z gruntu pod nazwaniem gruntowego”.[11] Poza tym Władzom carskim zależało na pospiesznym wykonaniu postanowień ukazów. Przewidywano, że na gminnych zebraniach wiejskich przedstawiane miały być do akceptacji rządowe postanowienia.

Ukazy z 1864r., co najważniejsze, stworzyły na wsi jedyne w ustroju Królestwa ogniwo administracji całkiem odmienne niż w Rosji i odmienność ta stała się trwałą.[12] Uznały one za najniższą jednostkę administracji na wsi gminę zbiorową złożoną z kilku, nieraz kilkunastu gromad (wsi). Nie istniała potrzeba tworzenia gminy zbiorowej, ponieważ istniała ona już wcześniej na podstawie uregulowań z 1859r., odkąd to każda gmina miała obejmować przynajmniej 50 domów. Uznając ten stan faktyczny i prawny, ukaz go tylko nieco modyfikował. Zmiany te wynikały głównie z uwłaszczenia chłopów, poza tym spowodowane były przez strukturę wsi polskiej a także politykę rządu rosyjskiego.

Gmina dzieliła się na mniejsze części, czyli gromady. Równolegle istniał obszar dworski zupełnie od nich niezależny (art. 4 i 5 Ukazu o urządzeniu gmin wiejskich). Dualizm ten nie był właściwością ani Królestwa ani Rosji. Analogiczne jednostki istniały w we wschodnich prowincjach Prus i w Galicji. Kryterium ich rozróżnienia stanowiło powiązanie z właścicielem ziemskim (dobra tabularne w Galicji, dobra rycerskie w Prusach).[13] W Królestwie dla części składowych gminy wiejskiej przyjęto określenie nasuwające asocjacje nie terytorialne, lecz personalne – gromada. Także jej bliższe określenie było personalistyczne: „Włościanie jednej wioski (…) posiadający w niej prawem własności (…) nieruchomość (…) składają oddzielną gromadę wioskową” (art. 97).[14] Podobnie personalistyczna była definicja drugiej jednostki określonej przez negację: „Dziedzice i drobni właściciele ziemscy (…) Do składu gromady wioskowej nie należący” (art. 98).[15] Określenie tej jednostki było nie tylko personalistyczne, ale używało też pojęć zaczerpniętych z epoki feudalizmu. Włościanin (ros. ‘ĸpecтянин’ ) to ten , kto na mocy ukazu stał się właścicielem nadziału ziemi – osady , dziedzic ( ros. ‘помещик’) to ten , który do ukazu uwłaszczeniowego był jej zwierzchnim właścicielem. Nawiązanie do podziału stanowego przy określaniu pojęcia gromady i tego, kto i co w jej skład wchodziło było dalszą cechą ujęcia. W odniesieniu do gromady zaznaczyła się analogia do rosyjskich konstrukcji stanowego charakteru ‘волости’. Nie została ona konsekwentnie przeprowadzona gdyż nie pozwalały na to ani stosunki społeczne w Królestwie, ani warunki polityczne, przede wszystkim zaś stosunek władz rosyjskich do szlachty polskiej – dziedziców, w których po 1863r. upatrywano wrogą wobec caratu warstwę społeczną. Po uregulowaniach Rządzącego Senatu z 13 VI 1869r. dotyczących problemu mieszczan – rolników przewidujących przekształcenie „miasteczek (…) nie mających znaczenia prawdziwych miast” w osady i 21 X 1870r. dotyczących wsi „niewłościańskich” (zamieszkanych przez szlachtę zaściankową), którym przyznano jedynie prawo obioru sołtysa.[16] W Królestwie, zatem na najniższym stopniu nie istniała jednolita gromada, ale aż trzy jej odmiany – odpowiedniki tj.: a) gromada we wsiach włościańskich, b) gromada w osadach będących dawniej miasteczkami lub mających charakter wsi mieszanej, chłopsko – mieszczański lub robotniczy (określano je mianem osad), c) gromada we wsiach drobnoszlacheckich, („niewłościańskich”).[17] Należy pamiętać, że obok nich istniał równolegle obszar dworski. Ponad tymi wszystkimi jednostkami istniała gmina zbiorowa, która według art. 4 ukazu z 1864r. składała się z: a) wiosek i kolonii zamieszkanych przez chłopów, b) folwarków oraz dworów dziedziców i innych właścicieli ziemskich.[18] Późniejsze uregulowania z lat 1869 – 1870 (zamiana miast na osady) dodały do tego: c) osady przekształcone z miasteczek, d) wsie szlachty zagrodowej i zaściankowej. Na okres przejściowy utrzymany został dawny podział na gminy, zaprowadzony na podstawie przepisów z 1859r., który miał obowiązywać do czasu opracowania nowego. W tym okresie gminy wyłączono spod zarządu cywilnego, podlegały one czasowo władzom wojskowym, czyli naczelnikom wojskowym powiatowym i odcinka. Liczba gmin w 1864 r. wynosiła 3083. Były one zróżnicowane pod względem wielkości. Większość stanowiły gminy małe, do 100 domów. Sytuację obrazuje poniższa tabela:[19]

Sprawowanie kontroli nad tak rozdrobnionymi gminami nastręczało wiele problemów. Głównym rzecznikiem wprowadzenia gmin większych był senator Sołowiew, któremu w końcu powierzono przeprowadzenie korekty sieci gminnej według własnego projektu.[20] Tworzenie gmin większych było korzystne dla władzy centralnej po pierwsze, dlatego, że dopiero takie organizmy mogły właściwie wypełniać właściwie funkcje administracyjno – gospodarcze i sądowo – policyjne. Po drugie, mniejsza liczba gmin dużych ułatwiała nadzór i stwarzała większe możliwości oddziaływania na osoby funkcyjne (urzędników gminnych) oraz kształtowania wśród chłopów poszanowania władzy. Poza tym małe zaludnienie gmin było niekorzystne dla chłopów, gdyż ponosili oni większe ciężary, a gminy nie było stać na zaspokojenie ogólnych potrzeb, trudniej było wybrać odpowiednie osoby do sprawowania określonych funkcji. W celu oceny sytuacji przed przeprowadzeniem reformy Komisje Włościańskie dokonywały objazdu Królestwa. Propozycje reformy gmin popierali naczelnicy powiatów a także właściciele wsi, gdyż niechętnie odnosili się do reformy rolnej i towarzyszących jej obciążeń finansowych. Wytyczne Komitetu Urządzającego z listopada 1866r. zalecały gubernatorom cywilnym opracowanie nowego podziału na gminy tak, aby były one porównywalne pod względem obszaru i liczby ludności. Po wprowadzeniu nowego podziału administracyjnego liczba gmin w 1867 r. uległa zmniejszeniu do 1329 tj. o 43,5% wobec stanu z 1864 r., a tym samym, średnia liczba ich mieszkańców zwiększyła się z 1125 do 3117 osób.[21] Wskutek kolejnych monitów mieszkańców małych gmin do władz z prośbą o przyłączenie do sąsiednich jednostek następowało dalsze zmniejszanie ich liczby. W 1870r. było już tylko 1301 gmin w Królestwie. Zaznaczyć przy tym należy, że miał w tym udział także proces zamiany miast na osady. Na mocy ukazu z 1 VII 1869r. 336 miast przemianowano na osady a liczba gmin uległa wówczas zmianie, ponieważ 59 osad otrzymało prawo gmin. Na spowolnienie procesu likwidacji gmin po 1871r. miała wpływ decyzja władz włościańskich z 16 V 1872 r., która uzależniała zmiany granic gmin od decyzji zebrania gminnego (była ona podejmowana, gdy chłopi nie byli w stanie utrzymać urzędu gminnego). Liczba gmin w roku 1873 wynosiła 1313. W tym gmin wiejskich złożonych z gromad chłopskich (wraz z gromadami szlachty zaściankowej) było 981, gmin mieszanych złożonych ze wsi i osad (byłych miasteczek) – 291, gmin obejmujących jedną osadę – 41. W tym tylko 30 gmin miało powyżej 101 domów, a 80 – ponad 700.[22] Gmina Królestwa była, więc na ogół dużą jednostką administracji, o wiele większą niż jednostkowa gmina galicyjska czy gmina w polskich prowincjach Prus.

[1] Ibidem, s. 84 – 85.
[2] Ibidem, s. 85.
[3] A. Kierek, Kształtowanie się kapitalizmu w Polsce, Warszawa 1955, s. 25.
[4]K. Śreniowska, S. Śreniowski, Materiały do dziejów uwłaszczenia w Królestwie Polskim, Wrocław 1961, s.413.
[5] Ibidem, s. 413 – 414.
[6] Ibidem, s. 415.
[7] Ibidem, s. 416.
[8] J.Buszko, Historia Polski 1864 – 1948, Warszawa 1987, s.41,
[9] H. Brodowska, Ruch chłopski po uwłaszczeniu w Królestwie Polskim, Warszawa 1967, s. 19 – 20.
[10] K. Śreniowska, S. Śreniowski, op. cit., s. 415.
[11] Ibidem, s. 419; K. Groniowski twierdzi w swej pracy Realizacja reformy uwłaszczeniowej 1864 roku, Warszawa 1963, s. 252, że chłopi ze wschodnich guberni zapłacili mniej niż z zachodnich, gdyż liczono na rusyfikację prawobrzeżnych guberni tej części Królestwa Polskiego.
[12] K. Grzybowski, op. cit., s. 78.
[13] Ibidem, s. 78.
[14] K. Śreniowska, S. Śreniowski, op. cit., 413.
[15] Ibidem, s. 413.
[16] R. Kołodziejczyk, Zamiana miast na osady w Królestwie Polskim, Kwartalnik Historyczny 1961, z. 1, s. 191 – 200.
[17] K. Grzybowski, op. cit., s. 79.
[18] K. Śreniowska, S. Śreniowski, op. cit., s. 423.
[19] Na podstawie: J. Kukulski, Realizacja reformy gminnej w 1864 roku w Królestwie Polskim [w:] Gmina wiejska i jej samorząd, pod red. Heleny Brodowskiej, Warszawa 1989, s. 154.
[20] Ibidem, s. 155.
[21] Ibidem, s. 158.
[22] K. Grzybowski, op. cit. s. 81.