Organy zarządu miast były kreowane przez rząd.[1] W miasteczkach nie mających dochodu wystarczającego na utrzymanie burmistrza ustanawiano wójta gminy pełniącego swój urząd bezpłatnie. Odnosiło się to do miasteczek prywatnych, w których urząd wójta obejmował właściciel dóbr. Miasta stołeczne (wojewódzkie) odbierały rozkazy bezpośrednio od komisji wojewódzkich, pozostałe zaś za pośrednictwem obwodowych komisarzy delegowanych. Do głównych zadań zwierzchności miejskiej jak i wiejskiej należało: zarządzanie własnością gminną, zapewnianie bezpieczeństwa, doglądanie robót publicznych, utrzymanie dróg i mostów, przeprowadzanie corocznego spisu ludności, zasiewów, zbiorów oraz inwentarza, kwaterunek wojska, pobór podatków, rozkładanie kar egzekucyjnych, wydawanie zaświadczeń i paszportów, zapobieganie próżniactwu i żebractwu, sprawowanie sądownictwa policyjnego i cywilnego w sprawach drobniejszych przewidzianych w urządzeniach sądowych.[2] Po 1818 roku nastąpiły zmiany w organizacji samorządu miejskiego. Termin „zwierzchność miejska” zastąpiono określeniem „urząd municypalny”.[3] Tenże urząd w miastach wojewódzkich tworzył prezydent z radnymi, zaś w pozostałych burmistrz z ławnikami. Radnych i ławników było nie więcej niż 4 (zależnie od potrzeb miasta). Mianowani byli oni przez rząd na wniosek komisji wojewódzkiej spośród miejscowych obywateli – posesjonatów. Radni i ławnicy pełnili funkcje kasjerów i sekretarzy miejskich. Urzędnicy miejscy pobierali wynagrodzenie. Wyznaczono nawet fundusz minimalny (600 złotych polskich rocznie) tworzony ze składek mieszkańców, który warunkował utrzymanie urzędu municypalnego, a co za tym idzie w perspektywie także praw miejskich. Tak, więc jeśli miasto nie dysponowało stałym dochodem w tej wysokości rząd mógł wystąpić do namiestnika z wnioskiem o uchylenie praw miejskich i ustanowienie wójta, bez naruszania stosunków istniejących dotąd między właścicielem a mieszkańcami. Proceder taki zdarzał się dość często. Wracając do urzędników miejskich i ich uprawnień, to prezydent (odpowiednio burmistrz) rozpatrywał osobiście sprawy „prostego wykonawstwa”, zaś wszelkie inne kwestie rozwiązywał wspólnie z radnymi czy też ławnikami. Ponadto w większych miastach wydzielono trzy wydziały: policyjno – wojenny, skarbowy i administracyjny. Organizacja władz miejskich i ich działalność była pod ścisłym nadzorem rządu Królestwa poprzez dozory miast a następnie (od 1821r.) komisarze obwodowi. Po powstaniu listopadowym samorząd miejski podporządkowany został w sprawach politycznych i policyjnych rosyjskim naczelnikom wojennym. Nastąpiło wówczas także zwiększenie liczebności garnizonów wojskowych, więc rozszerzenia wymagały funkcje kwaterunkowe urzędników miejskich. Rosły przy tym siły policji miejskiej – od 1854r. istniała już specjalna funkcja dozorców policyjnych bezpośrednio podporządkowana warszawskiemu generał – gubernatorowi wojennemu.[4] O znaczeniu, jakie zaborca przywiązywał do utrzymania spokoju w kraju świadczy fakt, iż na czele policji w Warszawie stał od 1833r. stał wiceprezydent miasta. W 1842r. nastąpił proces ujednolicania aparatu państwowego Cesarstwa i Królestwa. Tak, więc urzędy municypalne przemianowano na magistraty i całkowicie pozbawiono je funkcji samorządowych, drastycznie ograniczono kompetencje zgromadzeń mieszczańskich próbujących rozsądnie gospodarować budżetem miejskim. Za „naturalnych reprezentantów” interesów mieszczan uważani byli jedynie członkowie władz miejskich posłuszni władzom centralnym.[5] Od 1846r. wybierani byli oni według nowych zasad przez same magistraty w porozumieniu z miejscowymi posesjonatami, kupcami i fabrykantami. Polegało to na tym, że na każdy urząd przedstawiano protokolarnie dwóch kandydatów. Kreacja administracji w większych miastach prywatnych od 1842r. zależała bezpośrednio niemal od ich właścicieli, którzy przedstawiali swoich kandydatów na burmistrzów rządowi. Dzięki takim praktykom w większość miasteczek prywatnych miała za wójta właściciela, co powodowało liczne konflikty. Przykładem może być realizacja decyzji cara Aleksandra III z 24 V / 5 VI 1860r. o utworzeniu sądów gminnych wiejskich.[6] Faktem wówczas stało się, że urząd sędziego gminnego w mniejszych miastach prywatnych przypadał dziedzicowi, natomiast w mniejszych miastach rządowych funkcję tę powierzano jednemu z dziedziców – wójtów gmin wiejskich sąsiadujących z miastem. Przywrócono, więc faktycznie zwierzchnictwo dominialne, pod pozorem administracji publicznej, zatem trudno do tego momentu mówić o jako takim samorządzie.

O faktycznym początku kształtowania się samorządu wiejskiego w Królestwie Polskim można mówić od 1859r. (3/15 III), gdy to ukazem carskim wprowadzono zmiany dotyczące wielkości gminy, obsady stanowisk wójtowskich i sołtysich długości kadencji tych urzędników, zasad powoływania rad gminnych i ich kompetencji[7]. Mimo, że utrzymana została nadal zasada łączenia funkcji organu władzy państwowej z własnością majątku, stworzono możliwość nominacji na urząd wójta gminy osób spoza stanu ziemiańskiego. Wójtowie tacy opłacani byli przez właścicieli ziemskich, którzy posiadali swe dobra w granicach tej gminy.

Na uwagę zasługuje również projekt reformy gminnej przedłożony Radzie Stanu przez Aleksandra Wielopolskiego już po wybuchu powstania styczniowego.[8] Stanowił on krok milowy na drodze do samorządu gminnego, gdyż wójtowi i miejscowej inteligencji (wirylistom) mającym stanowić trzon rad gminnych, powierzał rolę czynnika decydującego o kierunkach działania samorządu. Projekt ten został jednak odrzucony 12 XI 1863 r.

Z kolei liberałowie i konserwatyści w Petersburgu skłonili cara do przyjęcia rozwiązań przy pomocy środków wyjątkowych z pominięciem pośrednictwa władz warszawskich zdając sobie sprawę, że nadając chłopom na własność ziemię zostanie położona tama dalszej radykalizacji wsi, co było szczególnie niebezpieczne w obliczu wybuchu powstania styczniowego i zainicjowania takiej reformy przez przywódców tej insurekcji. Gwarancji spokoju w Królestwie upatrywano w nadaniu chłopom prawa do ziemi i samorządu, choćby na wzór rosyjski, gdzie podobny eksperyment trwał już trzy lata. Poprzez zniesienie stosunków zależności feudalnej wsi od dworu zniesiono również władzę dziedzica nad chłopami, w następstwie tego nie było powodu, aby zachować dla dziedziców patrymonialną jurysdykcję i połączoną z urzędem wójta władzę, tym bardziej, że i poprzednie rozwiązanie nie zapewniało publicznego porządku i wymiaru ścisłej sprawiedliwości. Władze zdecydowały się na skoncentrowanie w swoim ręku wszystkich środków oddziaływania na chłopów z pominięciem dziedziców. Wyraźnie widoczny był przez to zamysł zaborcy, aby po doświadczeniach powstania styczniowego osłabić szlachecko – ziemiańską siłę rewolucyjną. Reforma uwłaszczeniowa była, zatem próbą pozyskania chłopów dla systemu carskiego a tym samym odciągnięcia ich od udziału w powstaniu.[9]

Nowy ustrój samorządowy wprowadzono na mocy ukazów z 2 III 1864r. idąc śladami dekretów z 22 I 1863r. ogłoszonych przez powstańczy Rząd Narodowy (pierwszy o uwłaszczeniu włościan, a drugi o nadaniu ziemi bezrolnym żołnierzom powstania z dóbr narodowych).[10] Nie był wówczas jeszcze sformułowany program inkorporacji Królestwa i ujednolicenia jego instytucji z rosyjskimi. Na razie nie było to możliwe ze względu na odmienność stosunków wiejskich. Wiele rozwiązań uważanych za rosyjskie okazało się być koncepcjami wypracowanymi przez polityków polskich. Przygotowanie reformy car powierzył Mikołajowi Milutinowi, umiarkowanemu liberałowi i zwolennikowi tzw. światłego absolutyzmu. 8 X 1863r. rozpoczął on objazd po terytorium Królestwa, wzdłuż linii kolei warszawsko – wiedeńskiej w celu zorientowania się w sytuacji na wsi polskiej.[11]

[1] H. Izdebski, op. cit., s. 97.
[2] Historia państwa i prawa, t. 3, s. 363.
[3] Ibidem, s. 363 nn.
[4] Ibidem, s. 364.
[5] H. Izdebski, op. cit., s. 97.
[6] Historia państwa i prawa, t. 3, s. 363 – 364.
[7] J. Kukulski, Realizacja reformy gminnej w 1864 roku w Królestwie Polskim [w:] Gmina wiejska i jej samorząd, pod red. Heleny Brodowskiej, Warszawa 1989, s. 151 – 152
[8] Ibidem, s. 152.
[9] S. Wiśniewski, Uwagi o realizacji reformy uwłaszczeniowej 1864 roku w powiecie łukowskim [w:] Studia historyczne: księga pamiątkowa poświęcona Czesławowi Rajcy, pod red. Anny Wiśniewskiej, Lublin 1995, s.83.
[10] K. Groniowski, Realizacja reformy uwłaszczeniowej 1864 roku, Warszawa 1963, s. 37 nn., S. Inglot, Z dziejów wsi polskiej i rolnictwa, Warszawa 1986, s. 385.
[11] S. Wiśniewski, op. cit., s. 84.