Przystępując do analizy rozwoju samorządu gminnego w Królestwie Polskim w okresie pouwłaszczeniowym przedstawić należy ogólny zarys wcześniejszych uregulowań w tej kwestii.

Rozdział I

Samorząd w Królestwie Polskim w okresie 1864 – 1914

1. Gmina dominialna w czasach Księstwa Warszawskiego

Przystępując do analizy rozwoju samorządu gminnego w Królestwie Polskim w okresie pouwłaszczeniowym przedstawić należy ogólny zarys wcześniejszych uregulowań w tej kwestii.

Konstytucja Księstwa Warszawskiego ustanawiała jako najniższą jednostkę w administracji tzw. municypalność, która zarządzać miał burmistrz lub prezydent[1]. Nie istniał podział na miasta i wsie, lecz istnieć miały gminy obejmujące jedną lub kilka miejscowości, co wynikało z przyjętego wzoru francuskiego. Dekretem z 10 II 1809 roku za osobne municypalności uznano jedynie 4 największe miasta: Warszawę, Poznań, Toruń i Kalisz, a od 1812 roku też Kraków, Lublin i Sandomierz[2]. W miastach tych powoływani byli przez króla prezydenci municypalni. Do pomocy mieli oni zawodowych urzędników (ławników i intendentów policji). Prefekt miał sprawować kontrolę nad władzami tych miast. Wyjątek stanowiła Warszawa, gdzie powołano osobnego prezydenta policji, który bezpośrednio podlegał ministrowi policji. Władza samorządowa w miastach spoczywała w rękach rad municypalnych, których skład kreował król spośród podwójnej liczby kandydatów przedstawionej przez zgromadzenie gminne.[3] Rady te miały uprawnienia w dziedzinie decyzji dotyczących majątku i urządzeń miejskich oraz rozkładu ciężarów państwowych. Uprawnione były poza tym do wyrażania opinii na temat działalności administracji i składania zażaleń na urzędników miejskich do prefekta. Dekret z 23 II 1809 roku wprowadzał tymczasową organizację, odbiegającą od przepisów konstytucji, która miała obowiązywać w pozostałych miastach i we wszystkich wsiach Księstwa. Na jego podstawie każde miasto i wieś stanowić miały odrębną gminę.[4] W mieście administracja należała do burmistrza, którego mianował król. Burmistrze miast departamentalnych podlegali prefektom a pozostałych – podprefektom. Ławnicy byli pomocnikami burmistrza i pełnili swe funkcje bezpłatnie. Rada miejska stanowiła organ samorządowy, jej członków mianował prefekt z listy kandydatów sporządzonej przez zebranie posesjonatów miejskich. Rady miejskie miały kompetencje w podobnych dziedzinach jak rady municypalne, ale bardziej ograniczone. Zaznaczyć należy, że taki ustrój miast narzucono także miastom prywatnym – ich właścicielom, których pozbawiono prawa wpływu na obsadę władz miejskich.[5] 19 X 1811 roku wydany został dekret, który zezwalał, aby miasteczka nieposiadające funduszu na utrzymanie burmistrza mogły być tymczasowo administrowane jak gminy wiejskie. W ten sposób wiele małych miasteczek nie uzyskało w praktyce ustroju miejskiego.

Gminy wiejskie jako jednostki administracji państwowej najniższego rzędu a jednocześnie komórki samorządu terytorialnego powstały na mocy dekretu z dnia 28 II 1809r.[6]. Na czele tej gminy stał wójt, wyznaczany przez prefekta a zatwierdzany przez ministra spraw wewnętrznych, który był zobowiązany do wykonywania poleceń państwowych, opieki nad majątkiem gminy, jej instytucjami i zakładami, troski o bezpieczeństwo, porządek i zdrowie mieszkańców wsi. Miał on także obowiązek nadzorować pracę sołtysów, których sam mianował na swoich zastępców w gromadach – wsiach tworzących gminę. Decyzja ta wymagała jednak zatwierdzenia ze strony podprefekta. Jedna osoba pełniła urząd wójta zazwyczaj w kilku podległych wsiach. Tą drogą usankcjonowano istnienie dotychczasowych jednostek administracji wiejskiej obejmujące dobra jednego właściciela złożone z jednej lub kilku wsi[7]. Instrukcja ministra spraw wewnętrznych z 28 VII 1809 roku zalecała, wprost, aby powierzać stanowiska wójtowskie właścicielom wsi, którzy początkowo wzbraniali się przed ich przyjmowaniem ze względu na duży zakres obowiązków, jakie się wiązały ze sprawowaniem tej funkcji.[8] Sołtysami byli najczęściej rządcy folwarków. Wójt podlegający podprefektowi nie otrzymywał wynagrodzenia, co wskazywało bezpośrednio, że władzę sprawował we własnym interesie. Poza tym mimo bezpłatności urzędu wymagano od wójta opłaty patentowej z racji nominacji. Jej celowość motywowano tym, że wójt dzięki sprawowaniu swej funkcji osiągał duże korzyści. Wójt był poza tym organem policji dla ludności zamieszkałej w jego majątku – miał tym samym utrzymywać ją w posłuszeństwie, a w razie potrzeby mógł wezwać pomoc policyjną lub wojskową.

Przewidziane przepisami rady wiejskie i gminne utworzone zostały jedynie w północno – zachodnich departamentach Księstwa[9]. Miały one debatować nad potrzebami lokalnymi ( opieka nad majątkiem gminy, jej instytucjami i zakładami, czuwanie nad bezpieczeństwem, porządkiem i zdrowiem mieszkańców wsi, nadzór nad pracą sołtysów przewodzących gromadom, na które dzieliły się gminy), kwestiami budżetowymi, podatkami gminnymi (zatwierdzał je minister bądź prefekt), nad rozkładem ciężarów państwowych, nad zażaleniami na władze wiejskie. Mimo tego, że w praktyce rady wiejskie istniały tylko na papierze, podkreślić należy ówczesny znaczny rozwój i usprawnienie administracji, a także wprowadzenie na stanowiska kierownicze i wykonawcze zawodowych urzędników, których zaczęto odpowiednio kształcić.[10]

W omawianym okresie nastąpiło zniesienie sądownictwa stanowego, w tym dominialnego, zrównanie wobec prawa i sądu, co okazało się ważne dla przyszłości. W sprawach karnych sądziły: sądy policji prostej (wykroczenia), gdzie sądził jednoosobowo podsędek, a tam gdzie nie powołano, podsędka – burmistrz lub wójt; sądy policji poprawczej, po 2 lub 3 w każdym departamencie (występki zagrożone karą do 2 lat więzienia); sądy sprawiedliwości kryminalnej – po jednym na 2 departamenty (zbrodnie i apelacje od wyroków sądów policji prostej i poprawczej).[11] W sprawach cywilnych orzekały sądy pokoju utworzone w powiatach i miastach. W postępowaniu pojednawczym i niespornym sądzili – pełniący swój urząd honorowo – sędziowie pokoju. Sąd apelacyjny był jeden na całe Księstwo. Instancją kasacyjną w sprawach cywilnych i karnych była Rada Stanu. Funkcjonował przy nim Prokurator Sądu Kasacyjnego, który mógł wnosić skargi kasacyjne z urzędu, gdy wydano wyrok z pogwałceniem prawa [12].

Pomimo trudności i niedociągnięć nowe zasady organizacji władzy państwowej, administracji i wymiaru sprawiedliwości, wraz ze wzrostem aktywności społecznej, służyły rozwojowi kraju objętego granicami Księstwa, oddziaływały też na ziemie polskie pod zaborami.[13] Z systemu prawnego Księstwa przetrwał ustrój sądów, a także prawo cywilne i handlowe oraz zasady administracji.[14]

[1] Historia państwa i prawa Polski pod red. J. Bardach, t. 3, Warszawa 1981, s. 104 – 105.

[2] W. Ćwik, T. Reder, Lubelszczyzna. Dzieje rozwoju administracyjno – terytorialnego, Lublin 1977, s. 79.

[3] Historia państwa i prawa, t. 3, s.361.

[4] W. Ćwik, T. Reder, op. cit., s. 79 – 80.

[5] Historia państwa i prawa, t. 3, s. 104.

[6] Ibidem, s.105.

[7] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1984, s.92.

[8] Historia państwa i prawa, t.3, s.105.

[9] Ibidem, s. 359.

[10] Ibidem, s. 105 – 106.

[11] W. Ćwik , T. Reder , op.cit. , s.80.

[12] Sobociński W., Historia ustroju i prawa Księstwa Warszawskiego, Roczniki Towarzystwa Naukowego w Toruniu, R. 70, 1965, z. 1, s. 18 nn.,

[13] H. Izdebski, op.cit., s. 97.

[14] Historia państwa i prawa, t. 3, s. 364.